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深化改革是化解当前政府存量债务的关键

2018-04-12

深化改革是化解当前政府存量债务的关键

2018-04-11 18:26来源:PPP知乎改革/PPP/融资

原标题:深化改革是化解当前政府存量债务的关键

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来源:现代咨询

近年来,我国地方政府的存量债务问题越来越引起社会的关注。特别是在当前经济增速放缓的情况下,地方存量债务可能带来的金融和财政风险尤其需要引起重视。但一直以来,对相关债务规模和风险的判断与争议始终存在,各种说法莫衷一是,这既不利于中央政府的决策和政策制度的出台,也不利于地方政府和政府投融资平台正常开展投融资活动。那么如何才能破除当前强监管下的政府融资障碍,防范地方政府存量债务的风险呢?笔者认为关键还是要深化政府投融资体制改革。

一、改革政府融资的随意性,适度控制举债规模

针对目前地方政府存量债务不减反增的情况以及投融资平台公司的现状,要按照财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知财预》([2018]34号)、《关于印发《预算稳定调节基金管理暂行办法》的通知》(财预〔2018〕35号)、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)、关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)等文件规定,进行清理规范,防止政府违法违规负债、债务规模不断扩大。严格控制新增贷款和债务规模。依据国发[2010]19号规定,地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化。因此,平台公司债务规模也应当严格控制在公司偿债能力范围内。经清理整合后保留的融资平台公司融资行为必须规范,融资和担保要严格执行相关规定,向银行业金融机构申请贷款须落实到符合条件的项目。银行当前既不能放任该类贷款继续增加,聚集信用风险,也不能操之过急,快速压缩贷款规模,使项目烂尾产生“多米诺骨牌”效应。目前的主要工作是管理好存量贷款,保证信贷资金的合规使用,同时调整优化贷款结构。对于问题贷款,首先得保证利息偿付顺畅,同时通过分期还款计划逐步压缩贷款规模。为防止集中度风险、流动性风险,应对政府存量债务和融资平台贷款实行总量控制。

作为任何一个城市,政府的举债都应该是有合理限度的。笔者通过对目前我国部分城市建设融资的情况分析,处于经济相对发达地区的城市,这些城投公司的整个资产负债水平与这些城市的GDP之间,与地方财政一般预算收入之间,是存在一个相对合理的比例的。如果这个比例过大,将会给政府偿债带来很大的压力和负担。要制约地方政府过度负债、盲目投资的冲动,让投融资平台成为一个受约束的平台,就需要建立一个地方政府债务规模控制和预警机制,无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为,还是不同形式的投资行为,都应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配。在这方面,可以借鉴发达国家政府债务管理指标体系,综合运用债务负担率(债务余额与GDP的比率)、债务依存度(当年债务增加额与总支出的比率)、偿债率(当年债务偿还率与当年可支配收入的比率)等指标,来测算地方投融资平台债务的规模,并通过将各项指标的实际值与国际和国内警戒标准相比较的方法,将指标的风险状态归并于风险较低区、风险较高区和风险极高区三种状态,从而判断和计算地方投融资平台债务的运行状态和风险指数,预警风险的现状,确保债务规模保持在安全、合理的范围之内。一旦风险监测指标超过设定的警戒线,相关管理部门应当立即采取措施使之降低到警戒线以下。

此外,应当着手对地方政府投融资平台进行改革,实现市场化、实体化和规范化的改革也非常必要。同时要不断提高地方政府投融资平台的透明度,推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变,改变当前信息披露严重不透明的状况。建立地方政府投融资责任制度,无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为,还是不同形式的发展行为,期限必须尽可能与政府任期相一致,同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任。

二、改革政府投资的盲目性,守住债务“红线”和偿债“底线”

根据政府职能的要求,地方政府担负着提供社会公共产品的责任,并且随着经济发展,对于社会公共产品的需求与日俱增。但实行分税制之后,地方政府财力和事权不匹配、事权过多与财力不足的矛盾越来越突出。因此,地方政府介入投融资活动,就成为解决这一矛盾的普遍选择。

地方政府投融资平台的高额负债增加了政府的财政负担。由于地方政府投融资平台项目贷款的还款来源都列入政府财政顶算,并报当地人大常委会审议通过,因此地方政府成为贷款的最终还款人。也正是由于有了地方政府的财政担保,各大商业银行才敢于向经营收益有限、财务实力并不雄厚的政府投融资平台大量放贷。但是,投融资平台的高额负债形成的还款压力增加了地方政府的财政负担。因此,城市基础设施建设要和财政投入相结合。财政支持和地方政府的投融资活动一定要进行有效对接,当投融资平台公司的资产负债率达到一定界线,如65%左右时,这就是债务的红线,就必须马上发出预警信号。当采取PPP模式进行政府项目的融资建设时,政府的年支出责任达到或超过可支配财力的10%时,这就是红线。政府财政部门需要采取收到进行控制,或需要无条件的注入资产、注入资金,只有这样结合起来,整个城市建设的融资行为,才能控制住风险。

在肯定地方政府投融资在缓解财力与事权矛盾、满足城市基础设施公共产品供给上发挥重大作用的同时,也要看到在实际操作中,地方政府投融资管理体制的不完善,导致诸如偿债风险日益加大,一些地方政府违规或变相提供担保等问题日益严重,威胁着经济的健康发展和稳定。因此通过政府投融资管理体制的改革创新,才能进一步促进地方政府财力与事权的匹配,更好地满足城市基础设施的供给。

此外,地方政府要加快地区经济发展速度,努力拓展财政增收空间,积累财政实力用于消化贷款欠款,树立新增财力首先用于消化赤字债务的意识。实行规范的部门预算和综合预算,并严格按预算执行。结合地方政府财政资金状况,区分轻重缓急,制定出一套合理和规范的政府债务规划,合理安排预算支出,适当安排财政专项还贷资金,制定新旧贷款本息还款计划,每年在预算内安排一定数量的资金用于偿债,并根据财政情况和还债需要逐年增加,逐步偿还地方政府融资平台的贷款本息。

三、改革政府投融资运作机制,发挥市场配置资源的作用

为应对政府的债务风险,应当着手对地方政府投融资平台进行市场化改革,进一步完善投融资体制。让地方政府直接面对市场,以提升直接融资能力。在市场各方力量的共同监督下,促使地方政府规范借贷行为,控制债务风险。对一些适合采取PPP模式的大型基础设施和公共服务项目,如桥梁、污水处理厂、医养一体化项目等,可以采用和社会资本合作方式,进行建设和运营,从而减轻地方政府的当期财政政府压力。

再者就是对政府存量国有资产进行盘活,对现有资产、资源进行优化重组和整合,夯实政府投融资平台公司,增强平台的资本实力。要通过引进民间投资等市场途径,促进投资主体多元化,改善平台公司的股权结构,形成一批规模大、实力优、抗风险能力强的投融资平台公司,使其真正成为地方政府强化宏观调控能力、合理调配资源、促进经济结构调整的重要平台。同时,也要积极创造条件压缩间接融资比例,提高直接融资比例,推动存量资产的证券化融资、房地产信托融资等。鼓励地方政府融资平台通过发行证券化产品进行直接融资。

从我国各地基础设施的建设情况看,通过债券发行等形式筹资建设的项目,往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束,这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关,例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与等等,促进了项目投融资行为的规范化。我们也可以创造条件申请设立产业投资基金,以扩大吸引社会资金进入政府投资项目的渠道。同时,对于新型城镇化建设中的特色小镇、田园综合体等建设,也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营基础设施项目和整体开发,例如可以采取包括存量资产的证券化和采取更为灵活的融资安排等,进行融资和开发建设。

谈PPP政府支出责任

PPP政府支出责任并不构成地方政府的直接债务,而是属于或有债务或者隐性债务,PPP的政府支出需要纳入年度财政预算和中期财政规划,理论上属于刚性支付。只有地方政府发生信用危机,违约不纳入预算或不能支付,才会转换成直接债务。

——北京大学经济学院教授 王大树

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